Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts zum Kitesurfen

In seiner am 14. Dezember 2020 bekannt gegebenen und inzwischen rechtskräftigen Berufungsentscheidung hat das niedersächsische Oberverwaltungsgericht (OVG) in Lüneburg den Rechtsstreit zweier klagender Kitesurfer gegen das Land Niedersachsen entschieden und festgestellt, dass das im Nationalparkgesetz (NWattNPG) für die Ruhe- und Zwischenzone bestimmte Verbot des Drachensteigenlassens das Kitesurfen nicht erfasst. Diese Entscheidung entzieht der bisherigen Verwaltungspraxis zur Ordnung des Kitesurfens im Nationalpark die Rechtsgrundlage.

Die Nationalparkverwaltung hatte bisher auf Antrag der örtlichen Kommunen Kitesurf-Zonen im Nationalpark dort zugelassen, wo Störungen insbesondere für Zugvögel und Brutvögel praktisch ausgeschlossen werden können. Dies erfolgte im Wege der naturschutzrechtlichen Befreiung von dem grundsätzlichen Verbot, „Drachen, auch vom Fahrzeug, (…) fliegen zu lassen“ (§ 6 Abs. 2 Nr. 5 NWattNPG). Diese Regelung sollte nach dem ausdrücklichen Willen des Landesgesetzgebers auch das Kitesurfen erfassen und hat zur Lenkung der Sportausübung über viele Jahre weitgehend gut funktioniert. Diese Konstruktion erweist sich nun als rechtlich nicht tragfähig.

Nach Ansicht des OVG habe der Bund mit einer Verordnungsermächtigung im Bundes-Wasserstraßengesetz (§ 5 Satz 3 WaStrG) eine abschließende Regelung für das Befahren des Nationalparks als Bundeswasserstraße getroffen. Dem Landesgesetzgeber stehe es nicht zu, daneben eine eigene Regelung zu schaffen.

Das Verwaltungsgericht Oldenburg als Vorinstanz hatte demgegenüber noch festgestellt, dass die landesgesetzliche Vorschrift zum Drachensteigen im Nationalparkgesetz keine Befahrensregelung darstelle. Es handele sich vielmehr um ein naturschutzrechtliches Verbot, das sich nicht gegen das Kitesurfen richte, sondern nur gegen das damit verbundene Drachenfliegenlassen. Nach Auffassung des OVG bilden das Kiteboard und der Drachen jedoch ein einheitliches Wasserfahrzeug, der Drachen sei als Anknüpfungspunkt für eigene Regelungen hiervon nicht trennbar. Zum Kitesurfen bleiben demnach lediglich die allgemeinen, für alle Wasserfahrzeuge geltenden Regelungen der Befahrensverordnung und auch der Seeschifffahrtsstraßen-Ordnung zu beachten. Das heißt insbesondere, dass die Ruhezone des Nationalparks nur um Hochwasser befahren (und nicht betreten) werden darf und die in den Seekarten eingezeichneten Robben- und Vogelschutzgebiete in ihren jeweiligen Schutzzeiten gar nicht befahren werden dürfen.

Den naturschutzfachlichen Hintergrund für eine Berücksichtigung des besonderen Störungspotenzials des Kitesurfens insbesondere für Zugvögel und Brutvögel hat das OVG nicht in Frage gestellt, aber es musste sich hiermit nicht befassen. Seine Entscheidung beruht allein auf kompetenzrechtlichen (formalen) Erwägungen.

Da das Land Niedersachsen seinen Schutzauftrag für den Nationalpark im Hinblick auf das Befahren durch Wasserfahrzeuge nicht selbst wahrnehmen kann, wird eine Anpassung der Befahrensverordnung an aktuelle Schutzanforderungen umso dringlicher. Hierzu hatten die drei Küstenländer Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg dem zuständigen Bundesministerium für Verkehr und digitale Infrastruktur (BMVI) bereits im Sommer 2017 einen gemeinsamen Anpassungsentwurf übermittelt. Für Niedersachsen sieht dieser u. a. vor, dass die bisher nach Nationalparkgesetz zugelassenen Kitesurfzonen übernommen werden. Das BMVI hat in Aussicht gestellt, zur Novellierung der Verordnung in Kürze einen Referentenentwurf vorzulegen und damit das formale Verordnungsgebungsverfahren in Gang zu setzen.

Zu der Entscheidung des OVG hatte Umweltminister Olaf Lies wie folgt Stellung genommen: „Selbstverständlich respektieren wir als Land die obergerichtliche Entscheidung, wir bedauern sie aber. Vor allem, weil dem Bund ein gemeinsamer Novellierungsantrag der Länder Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Hamburg vorliegt. Denn klar ist: Vom Kitesurfen geht ein besonderes Störungspotenzial aus, für Fauna und Flora genauso wie für andere Besucher im Nationalpark. Dieses besondere Störungspotenzial haben wir als Land erkannt und darauf im Interesse des Nationalparks mit einer Verbotsregelung reagiert. Dabei wurden als Ausnahmen einzelne Kitesurfzonen zugelassen, wo keine Störungen zu befürchten waren. Dieser Kompromiss zwischen den Interessen des Wassersports und dem Natur- und Artenschutz hat aus unserer Sicht bislang gut funktioniert. Durch das Urteil hat sich aber eine nicht unerhebliche Schutzlücke insbesondere für Brut- und Rastvögel aufgetan, die wir als Land jetzt nicht mehr länger selbst schließen können. Ich vertraue aber darauf, dass der Bund vernünftige Regeln auf den Weg bringt – im Sinne des Natur- und Artenschutzes.“